MLY203U Kamu Maliyesi Ünite -3

Giriş

Kamu maliyesinin etkin bir şekilde analiz edilebilmesi için öncelikle “Kamu Kesimi”nin ne olduğunun, kapsamının ve organizasyonel yapısının iyi anlaşılması gerekir. Bu ünite, kamu kesiminin idari örgütlenmesini (merkezi yönetim, yerel yönetimler), sosyal güvenlik kuruluşlarını, KİT’leri ve fonları ele almaktadır.

Kamu Kesiminin Kapsamı ve Ölçülmesi

Kamu kesimi, devletin egemenlik gücüne dayanarak yürüttüğü tüm ekonomik ve idari faaliyetlerin bütünüdür. Kamu kesiminin genel ekonomi içindeki büyüklüğünü ölçmek için çeşitli rasyolar kullanılır:
* **Kamu Harcamaları / GSYH:** Devletin harcamalarının milli gelir içindeki payı.
* **Kamu Gelirleri / GSYH:** Vergi ve diğer gelirlerin milli gelir içindeki payı (Vergi Yükü).
* **Kamu İstihdamı / Toplam İstihdam:** Devletin işveren olarak rolünü gösterir.
* **Kamu Borç Stoku / GSYH:** Devletin borçluluk düzeyini gösterir.

Ancak, **”Kamu Harcamaları / Kamu Gelirleri”** oranı, devletin büyüklüğünü değil, bütçenin açık mı yoksa fazla mı verdiğini (bütçe dengesini) gösteren bir orandır (Soru 1).

Türk Kamu İdaresinin Yapısı

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Türk kamu mali yönetimini yeni bir yapıya kavuşturmuştur. Bu yapıya göre kamu idareleri şu şekilde sınıflandırılır:

1. Merkezi Yönetim

Devlet tüzel kişiliğini temsil eden ve ülke genelinde hizmet sunan ana yapıdır. Üç alt bileşenden oluşur (Soru 2):
* **Genel Bütçeli İdareler (I Sayılı Cetvel):** Devletin temel fonksiyonlarını (yasama, yürütme, yargı) yerine getiren kuruluşlardır (TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Bakanlıklar vb.).
* **Özel Bütçeli İdareler (II Sayılı Cetvel):** Belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, idari ve mali özerkliğe sahip kuruluşlardır (Üniversiteler, YÖK, TÜBİTAK vb.).
* **Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar (III Sayılı Cetvel):** Piyasaların işleyişini düzenlemek ve denetlemek amacıyla kurulan, **mali ve idari özerkliğe** ve **tüzel kişiliğe** sahip kurumlardır (RTÜK, SPK, BDDK, EPDK vb.) (Soru 3).

2. Sosyal Güvenlik Kurumları (IV Sayılı Cetvel)

Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ve Türkiye İş Kurumu’ndan oluşur. Sosyal güvenlik sisteminin varlık nedeni, piyasa ekonomisinin bu alandaki **başarısızlığıdır**. Özel sigorta piyasaları, “ters seçim” ve “ahlaki tehlike” sorunları nedeniyle, toplumun tamamını kapsayacak bir güvence sunamaz (Soru 4).

3. Yerel Yönetimler (Mahalli İdareler)

Belirli bir coğrafi alanda yaşayan halkın yerel ve ortak ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan, karar organları seçimle belirlenen, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileridir. Kapsamı şunlardır (Soru 5):
* **İl Özel İdareleri**
* **Belediyeler**
* **Köyler**

Kamu Kesimindeki Diğer Yapılar

1. Döner Sermayeli İşletmeler

Genel ve özel bütçeli idarelere bağlı olarak kurulan, asli kamu hizmetlerini yürütürken ortaya çıkan atıl kapasiteyi değerlendirmek, fiyatlandırmak ve ticarileştirmek amacıyla faaliyet gösteren işletmelerdir (Örn: Devlet hastaneleri, üniversite hastaneleri). Bu işletmelerin **ayrı bir tüzel kişiliği yoktur**, bağlı oldukları kurumun tüzel kişiliğini kullanırlar (Soru 6).

2. Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT)

Devletin sermayesinin yarısından fazlasına sahip olduğu, ekonomik alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren kuruluşlardır.
* **Amaçları:** Bölgesel kalkınmayı sağlamak, tekelleri önlemek, öncü olmak, sosyal fayda sağlamak. Temel amaç **”Kâr Sağlamak”** değildir (Soru 7).
* **Yapısı:**
* **İktisadi Devlet Teşekkülü (İDT):** Ticari esaslara göre çalışır (TMO, Çaykur).
* **Kamu İktisadi Kuruluşu (KİK):** Tekel niteliğindeki kamu hizmetlerini yürütür (DHMİ, PTT).
* **Bağlı Ortaklık:** Sermayesinin %50’den fazlası bir KİT’e ait olan **Anonim Şirket** statüsündeki işletmelerdir (Soru 9).
* **Eleştiriler:** KİT’ler, **maliyetlerinin yüksek olması** ve **kaynakları verimsiz kullanmaları** nedeniyle (politik müdahaleler, aşırı istihdam vb.) eleştirilmektedir (Soru 8).

3. Fonlar (Bütçe Dışı Fonlar)

Belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için bütçe dışında oluşturulan, özel gelir kaynakları olan ve harcamaları özel mevzuata tabi olan mali hesaplardır.
* **Eleştiriler:** Fon uygulamaları, mali disiplini bozdukları ve bütçenin genelliğini zedeledikleri için eleştirilir. Özellikle **”Birlik İlkesi”** (tek bütçe) ve **”Adem-i Tahsis İlkesi”**ne (gelirlerin giderlere tahsis edilememesi) aykırıdırlar (Soru 10).

1. Aşağıdakilerden hangisi kamu kesiminin genel ekonomi içerisindeki büyüklüğünü ölçmede kullanılan ölçülerden biri değildir?

A) Kamu borç stoku/GSYH
B) Kamu gelirleri/GSYH
C) Kamu harcamaları/GSYH
D) Kamu kesimi istihdamı/Toplam istihdam
E) Kamu harcamaları/Kamu gelirleri

Cevap : E) Kamu harcamaları/Kamu gelirleri

Açıklama : Kamu kesiminin ekonomideki büyüklüğü, kamu verilerinin (harcama, gelir, borç, istihdam) genel ekonomik büyüklüklere (GSYH, Toplam İstihdam) oranlanmasıyla bulunur. Ancak “Kamu harcamaları / Kamu gelirleri” oranı, devletin ekonomideki payını değil, bütçe dengesini (açık veya fazla durumunu) gösteren bir orandır.

2. I. Sosyal güvenlik kuruluşları
II. Özel bütçeli idareler
III. Düzenleyici ve denetleyici kurullar
Yukarıdaki kurumlardan hangileri merkezi yönetim kurumları arasında yer alır?

A) I, II ve III
B) Yalnız I
C) I ve III
D) II ve III
E) I ve II

Cevap : D) II ve III

Açıklama : 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na göre Merkezi Yönetim kapsamındaki idareler üç cetvelde toplanır: (I) Genel Bütçeli İdareler, (II) Özel Bütçeli İdareler ve (III) Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar.
Sosyal Güvenlik Kuruluşları (SGK vb.) ise merkezi yönetimin dışında, ayrı bir cetvel (IV) olarak tanımlanmıştır.

3. I. Mali ve idari özerkliğe sahiptirler.
II. Tüzel kişilikleri vardır.
III. Bazı özel gelirleri tahsis edebilirler.
Yukarıda verilen bilgilerden hangisi düzenleyici ve denetleyici kurumlar için doğrudur?

A) II ve III
B) I ve II
C) I ve III
D) I, II ve III
E) Yalnız II

Cevap : B) I ve II

Açıklama : Düzenleyici ve denetleyici kurumlar (RTÜK, SPK, BDDK vb.), piyasaların işleyişini düzenlemek amacıyla kurulmuş, bakanlık hiyerarşisi dışında mali ve idari özerkliğe (I) sahip ve kendi tüzel kişilikleri (II) olan kamu kurumlarıdır. Gelir tahsisi (III) maddesi ise genellikle bütçe ilkelerine (adem-i tahsis) aykırılık teşkil ettiği ve bu kurumların bütçe yapıları farklı işlediği için genelleme olarak doğru kabul edilmemiştir (Cevap anahtarına göre).

4. Sosyal güvenlik sisteminin oluşmasının temel nedeni aşağıdakilerden hangisidir?

A) Düşük bütçeli bir harcama kalemi olmasından dolayı
B) Yaşlıların bakımını üstlenmesi gereken bir kuruma ihtiyaç olmasından dolayı
C) Piyasa ekonomisinin bu alanda başarısız olmasından dolayı
D) Ülkede nüfus artış hızının artmasının istenmesinden dolayı
E) Ülkede suç işleme eğiliminin azalmasının istenmesinden dolayı

Cevap : C) Piyasa ekonomisinin bu alanda başarısız olmasından dolayı

Açıklama : Özel sigorta piyasaları “ters seçim” (riskli kişilerin sigorta istemesi) ve “ahlaki tehlike” sorunları nedeniyle toplumun tamamını kapsayacak etkin bir sosyal güvenlik hizmeti sunamaz. Bu durum bir piyasa başarısızlığıdır (eksik piyasalar). Devlet, bu başarısızlığı gidermek ve herkesi risklere karşı korumak için zorunlu sosyal güvenlik sistemini oluşturur.

5. I. Köyler
II. Belediyeler
III. İl özel idareleri
Yukarıdaki birimlerden hangileri yerel yönetimler kapsamında yer almaktadır?

A) I ve II
B) I, II ve III
C) II ve III
D) I ve III
E) Yalnız II

Cevap : B) I, II ve III

Açıklama : Türk idari yapısında Yerel Yönetimler (Mahalli İdareler); İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Köylerden oluşur. Hepsi yerel ihtiyaçları karşılamak üzere kurulmuş, karar organları seçimle işbaşına gelen kamu tüzel kişileridir.

6. Aşağıda döner sermayeli işletmelerle ilgili verilen bilgilerden hangisi yanlıştır?

A) Kendilerine özgü kanunları vardır.
B) Tüzel kişilikleri vardır.
C) Asli ve sürekli kamu hizmetlerini yerine getirmeleri sırasında çıkan kapasite fazlasını değerlendirirler.
D) Kendilerine özgü bütçeleri vardır.
E) Hem genel hem de özel bütçeli idareler kurabilirler.

Cevap : B) Tüzel kişilikleri vardır.

Açıklama : Döner sermayeli işletmeler, genel veya özel bütçeli idarelere bağlı olarak kurulan, o idarenin bir parçası olan işletmelerdir. Ayrı bir tüzel kişilikleri yoktur, bağlı oldukları kurumun tüzel kişiliğini kullanırlar. (Yanlış olan ifade budur).

7. Aşağıdakilerden hangisi kamu iktisadi teşebbüslerin kurulma amaçları arasında yer almamaktadır?

A) Kâr sağlama
B) Kamu yararı
C) Ekonomiye yön verme
D) Özel kesime destek olma
E) Gelir dağılımını düzenleme

Cevap : A) Kâr sağlama

Açıklama : Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT); bölgesel kalkınma, tekelleri önleme, kamu yararı sağlama, öncü olma ve sosyal amaçlarla kurulur. Her ne kadar ticari esaslara göre çalışsalar da, kuruluşlarının temel ve öncelikli amacı “Kâr Maksimizasyonu” değildir. Kâr amacı, özel sektörün temelidir.

8. I. Maliyetleri çok yüksek olması,
II. Kaynakların verimsiz kullanılması,
III. Düşük taban fiyat uygulaması,
Yukarıdakilerden hangileri Kamu İktisadi Teşebbüslere getirilen eleştireler arasında yer almaktadır?

A) I ve III
B) I, II ve III
C) I ve II
D) II ve III
E) Yalnız I

Cevap : C) I ve II

Açıklama : KİT’ler genellikle politik müdahaleler, aşırı istihdam ve yönetim sorunları nedeniyle kaynakları verimsiz kullandıkları ve maliyetlerinin yüksek olduğu gerekçesiyle eleştirilirler. (Düşük taban fiyat uygulaması bir eleştiriden ziyade, tarımsal destekleme gibi spesifik bir politika aracıdır, KİT’lerin genel verimsizlik eleştirisi kapsamında doğrudan I ve II kadar belirleyici değildir).

9. Aşağıda “bağlı ortaklık”lar hakkında verilen bilgilerden hangisi doğrudur?

A) Limited şirketlerdir.
B) Sermayelerinin en az yüzde on beşi bir iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşa aittir.
C) Sermayesinin tamamı bir devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşa aittir.
D) Anonim şirketlerdir.
E) Sermayesinin en fazla yüzde ellisi bir devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi kuruluşa aittir.

Cevap : D) Anonim şirketlerdir.

Açıklama : KİT mevzuatına göre Bağlı Ortaklık; sermayesinin %50’sinden fazlası bir KİT’e ait olan işletmedir. Hukuki statü olarak bunlar Anonim Şirket şeklinde kurulurlar. (Sermayesinin tamamı KİT’e ait olanlara Müessese, %15-50 arası ait olanlara İştirak denir).

10. Aşağıdaki ilkelerden hangilerine uymadığı gerekçesi ile fon uygulamaları eleştirilmektedir?

A) Açıklık ilkesi ve birlik ilkesi
B) Adem-i tahsis ilkesi ve açıklık ilkesi
C) Önceden izin alma ilkesi ve birlik ilkesi
D) Denklik ilkesi ve önceden izin alma ilkesi
E) Adem-i tahsis ilkesi ve birlik ilkesi

Cevap : E) Adem-i tahsis ilkesi ve birlik ilkesi

Açıklama : Bütçe dışı fonlar;
1. Birlik İlkesi: Devletin tüm gelir ve giderlerinin tek bir bütçede toplanması ilkesine aykırıdır (bütçe dışı oldukları için).
2. Adem-i Tahsis (Genellik) İlkesi: Belirli gelirlerin belirli giderlere ayrılamaması ilkesine aykırıdır (fonlarda belirli bir gelir, özel bir amaç için tahsis edilir).
Bu nedenlerle mali disiplini bozdukları gerekçesiyle eleştirilirler.